Политика новой приватизации

Глобальный кризис конца первого десятилетия XXI века привел к социально-экономическим изменениям, радикальность которых мы будем осмысливать еще достаточно долго.

Уже сейчас очевидно, что обе ведущие системы функционирования рыночных институтов западного мира — основанная на идеологии свободной рыночной конкуренции система США и социально ориентированная система Европы — показали свою относительную неэффективность в новых реалиях.

В условиях кризиса государства, имеющие мощные рычаги воздействия на экономику, оказались, по сути, единственным действенным барьером развертывания финансово-экономического коллапса. Среди этих стран была и Россия.

Доля государства

Кризис 2008–2009 годов формально не привел к масштабному прямому росту госсектора, имея в виду появление в казне новых хозяйствующих субъектов, поскольку приоритеты антикризисной политики были ориентированы на минимизацию расширения госучастия в капитале проблемных частных компаний и банков.

Более того, официальные данные Росстата свидетельствуют о продолжавшемся в 2008–2010 годах сокращении доли госсектора в экономике России. Тем не менее практически все экспертные оценки сходятся на том, что доля государства в экономике России возросла.

Масштабы этого процесса и потенциал дальнейшего роста государственного влияния остаются не вполне ясными. По данным ЕБРР, доля госсектора российской экономики в ВВП возросла с 30 до 35% к 2009 году. Эти данные представляются заниженными. По оценкам "Тройки Диалога", федеральные и региональные власти контролировали примерно 40% рыночной капитализации российского фондового рынка в конце 2007 года, а в 2004-м — лишь 24%. К началу 2008 года "глубина концентрации собственности" в руках государства в рамках базы "Эксперт-400" составила порядка 40–45%. В 2009 году этот показатель оценивался различными экспертами в пределах 50%.

Хорошо это или плохо?

Позитивный эффект масштабной государственной интервенции в экономику в кризисной фазе становится негативным, когда экономика переходит в фазу стабильного долгосрочного экономического роста. Что хорошо для ситуации кризиса, плохо для инновационной составляющей модели роста.

Почему? Приведем несколько важных соображений. Во-первых, никто не отменял ставший аксиоматичным тезис о значимости прав частной собственности как ядра институциональной среды для долгосрочных инвестиций и долгосрочного экономического роста.

Во-вторых, само по себе право частной собственности (и приватизационный эффект) не панацея. Оно приносит экономический эффект лишь в условиях конкурентной среды — экономическая эффективность гораздо больше зависит от конкуренции, чем просто от природы права собственности.

В-третьих, никто не отменял накопленный негативный опыт функционирования госкомпаний. На эту тему проведено множество эмпирических межстрановых исследований. В-четвертых, страны, остановившие в начале кризиса свои приватизационные программы, приступили к их возобновлению.

Эффективные госкомпании

Из сказанного, разумеется, никак не следует, что предприятия, находящиеся в частной собственности, всегда и при всех обстоятельствах оказываются эффективнее предприятий, принадлежащих государству.

Современная экономическая теория исходит из предположения, согласно которому, по-видимому, просто не существует такой универсально пригодной формы собственности, которая неизменно и независимо от конкретных исторических условий превосходила бы другие формы собственности в любой стране во всех отраслях и секторах экономики.

Известны примеры госкомпаний, полностью погруженных в конкурентную среду и демонстрирующих при этом просто поразительную жизнеспособность.

В тех случаях, когда государству действительно удается превратить госкомпании в "институты развития", они, несомненно, могут на протяжении некоторого времени использовать свой особый статус, в том числе правительственную финансовую поддержку, для того, чтобы ускорить ломку сложившихся консервативных хозяйственных структур и обеспечить более благоприятные условия для развития высокотехнологичных отраслей.

Напротив, приватизация в некоторых случаях не только не ведет к росту инновационной активности компании, но и вызывает свертывание инновационных программ.

Новая модель

В условиях современного мира давняя дискуссия о "провалах государства" и "провалах рынка" теряет свою актуальность. В современном мире ортодоксальный неоклассический (неолиберальный) подход к государству как основному источнику экономической нестабильности становится все более экзотическим как в англо-американской, так и европейской исследовательской традиции. На волне критики либеральной модели последних 30 лет стал популярен тезис о необходимости более активного вмешательства государства в экономику для преодоления рисков стихийного развития.

Речь идет об отказе от противопоставления государства и рынка и использовании более прагматичного подхода, в котором учитываются несколько значимых новых моментов. Во-первых, объективная цикличность уровня государственного вмешательства в экономические процессы. Во-вторых, роль государства как регулятора в условиях глобализации и возрастающей неопределенности перспектив современной мировой экономики. В-третьих, оптимизация соотношения между потенциалом вмешательства государства и его реальными возможностями. В-четвертых, то, что оптимальность функций государства в экономике надо оценивать с точки зрения возможности их реализации частным сектором.

Решающе важной практической проблемой является не противопоставление вмешательства государства его отсутствию, а то, каким интересам государство окажет свою поддержку.

Пройденная развилка

Таким образом, основная концептуальная развилка (и вызов) — это выбор между, с одной стороны, абсолютизацией уроков кризиса и инерционным продолжением политики усиления государства (а также развитие не декларированной официально модели государственного капитализма, сформировавшейся в России в 2000-е годы). А, с другой стороны, политикой разгосударствления в широком смысле слова, что предполагает поиск прагматичного баланса между сохранением рычагов государственного влияния (прямое вмешательство, жесткий контроль) и полным уходом государств из тех или иных сфер и секторов экономики.

Как нам представляется, соответствующий принципиальный выбор руководством России уже сделан в пользу разгосударствления. Действующее приватизационное законодательство, включая масштабные поправки 2010 года, в целом не требует радикальных новаций и создает необходимые формальные условия для запуска новой приватизационной программы. Однако процесс формирования условий и принципов новой приватизации еще не завершен.

Шесть задач

Определение последовательных шагов в сфере политики по управлению госсобственностью и приватизации требует постановки операциональных задач, к которым следует отнести следующие.

Во-первых, ограничение рисков разрастания госсектора в экономике. Важно на политическом уровне продекларировать, что любые шаги, прямо или косвенно увеличивающие вес государства в экономике относятся к "красной зоне". Такие решения должны быть исключительными. Кроме того, компании, находящиеся под контролем государства, с одной стороны, не должны входить в сферы деятельности, где уже есть частная предпринимательская инициатива и условия для конкуренции, а с другой стороны — формировать барьеры для входа новых компаний на свои рынки.

Во-вторых, обеспечение устойчивости и планомерности сокращения прямого участия государства в экономике. Важно продекларировать презумпцию полезности приватизации и презумпцию полезности участия иностранных инвесторов в капитале приватизируемых компаний, в том числе крупных, а также объявить, что за исключением заявленного узкого круга компаний в период до 2020 года все прочие компании с госучастием могут стать объектом приватизации.

В-третьих, обеспечить структурный эффект от приватизации для экономики, что предполагает инвестиции в развитие компаний и развитие условий для справедливой конкуренции. В-четвертых, институциональная оптимизация госсектора и сокращение численности его субъектов. В-пятых, повышение эффективности деятельности ядра госсектора, совершенствование системы представления интересов государства. В-шестых, совершенствование корпоративного управления в компаниях с госучастием.